The politics of tax structure

Governments that wish to redistribute through budgetary policy do so mostly on the spending side, not on the taxation side of the budget. The taxation side is nevertheless important, partly because less efficient tax structures seem to be associated with lower taxation and spending levels. Hence political conflicts over spending levels may partly be fought as conflicts over tax structure. The paper provides a coherent perspective on the politics of tax structure. Specific topics include the (ir-)relevance of tax mixes, policy change in income taxation, the importance of tax competition, and the role of political institutions. -- Wenn der staatliche Haushalt zur Umverteilung genutzt wird, so geschieht dies vor allem auf der Ausgabenseite und nicht auf der Einnahmenseite. Die Einnahmeseite ist trotzdem bedeutsam, weil es offenbar einen Zusammenhang gibt zwischen der Effizienz der Steuerstruktur und dem Steuerniveau. Daraus folgt, dass politische Auseinandersetzungen über Ausgabenniveaus teilweise als Auseinandersetzungen über die Steuerstruktur geführt werden können. Das Papier entwickelt eine kohärente Perspektive zur Analyse von Steuerstrukturpolitik. Zu den behandelten Themen gehört die (Ir-)Relevanz des Steuermix, der Politikwandel in der Einkommensbesteuerung, die Bedeutung des Steuerwettbewerbs und die Rolle politischer Institutionen.

Partisan veto players in Australia, Denmark, Finland and Germany: Government status and legislative behavior

In parliamentary systems, parties compete for votes and offices in the electoral arena but in many systems they also cooperate in the legislative arena. This paper examines the question of whether the government status of parties affects their legislative behaviour and, hence, policy outcomes. We develop a simple veto player model that includes parties' positional goals (vote, office, etc.) to formalize the notion of accommodating legislative behaviour. The model predicts that government parties are most accommodating while opposition parties are least accommodating. The hypothesis is then tested by comparing two pairs of most similar political systems: Danish and Finnish coalition governments, as well as German and Australian bicameralism. The case studies support the main hypothesis that government status systematically affects parties' level of accommodation. We conclude that this has important implications for the two major approaches in comparative institutional analysis advanced by Lijphart (1999) and Tsebelis (2002). Whilst Lijphart's distinction between joint and divided responsibility cannot provide a consistent theoretical rationale of his twodimensional map of democracies, Tsebelis' conception of purely policy-seeking actors may be insufficient to adequately identify veto players in comparative research. -- In parlamentarischen Systemen konkurrieren Parteien um Wählerstimmen und Ämter, aber in vielen Systemen kooperieren sie auch in der legislativen Arena. Das Papier untersucht die Frage, ob der Regierungs- versus Oppositionsstatus von Parteien ihr legislatives Verhalten und somit Politikergebnisse beeinflusst. Wir entwickeln ein einfaches Vetospielermodell, das positionale, das heißt auf Wählerstimmen oder Ämter bezogene, Erwägungen in den Politikpräferenzen von Parteien berücksichtigt und damit die verbreitete Vorstellung von (nicht-)akkommodierendem legislativem Verhalten formalisiert. Das Modell impliziert, dass Regierungsparteien am stärksten akkommodierend sind, Oppositionsparteien am wenigsten. Die Hypothese wird mit Hilfe zweier Vergleiche in einem most similar case Design getestet. Der erste Vergleich stellt dänische und finnische Koalitionsregierungen einander gegenüber, der zweite das deutsche und das australische Zweikammersystem. Die Fallvergleiche stützen die Hypothese, dass der Regierungsstatus von Parteien beeinflusst, wie akkommodierend sie sich verhalten. Das Ergebnis hat wichtige Implikationen für zwei bedeutende Ansätze in der vergleichenden Analyse politischer Institutionen: Lijpharts' Unterscheidung von Mehrheitsund Konsensdemokratien und Tsebelis' Vetospielertheorie. Lijpharts theoretische Gegenüberstellung von 'gemeinsamer' und 'getrennter' Verantwortung für Politikergebnisse liefert keine konsistente theoretische Begründung für seine zweidimensionale Messung moderner Demokratien; Tsebelis' Konzeption von Akteuren, die nur an Verbesserungen im Policy-Raum interessiert sind, scheint nicht hinreichend, um in vergleichenden Studien Vetospieler angemessen zu identifizieren.

Beyond Presidentialism and Parliamentarism

In a democracy, a constitutional separation of powers between the executive and the assembly may be desirable, but the constitutional concentration of executive power in a single human being is not. The book defends this thesis and explores ‘semi-parliamentary government’ as an alternative to presidential government. Semi-parliamentarism avoids power concentration in one person by shifting the separation of powers into the democratic assembly. The executive becomes fused with only one part of the assembly, even though the other part has at least equal democratic legitimacy and robust veto power on ordinary legislation. The book identifies the Australian Commonwealth and Japan, as well as the Australian states of New South Wales, South Australia, Tasmania, Victoria, and Western Australia, as semi-parliamentary systems. Using data from 23 countries and 6 Australian states, it maps how parliamentary and semi-parliamentary systems balance competing visions of democracy; it analyzes patterns of electoral and party systems, cabinet formation, legislative coalition-building, and constitutional reforms; it systematically compares the semi-parliamentary and presidential separation of powers; and it develops new and innovative semi-parliamentary designs, some of which do not require two separate chambers

Adjusting National Tax Policy to Economic Internationalization: Strategies and Outcomes

Competitive pressures in corporate and personal income taxation have increased the marginal economic and political costs of taxation during the last 25 years. This contributed to the fact that since the mid-1980s, capital income and total tax revenues as well as public expenditures (all as percentage of GDP) of the 18 most advanced OECD countries have, on average, no longer shown a medium-term upward trend. However, contrary to widespread beliefs, the OECD-18 averages for these three variables do not show a downward trend, either. How can this medium-term stability of capital income tax revenues, total tax revenues and public expenditures be explained? On the basis of an investigation of the nature of adjustment pressures and strategies, the paper highlights two explanations. First, competitive pressures on the tax mix, the revenue mix, and the budget size have partly been offset by countervailing – domestic and international – pressures. Second, given strong budgetary constraints on general cuts in effective income tax rates, most governments have pursued three revenuepreserving adjustment strategies that take the precise nature of competitive pressures into account. Governments have pursued a policy of tax-cut-cum-base-broadening, differentiated their income tax treatment according to differences in competitive pressures, and combatted international tax avoidance and evasion with legal and administrative measures. These strategies have been successful in limiting revenue losses. However, increased (explicit) differentiation of income tax treatment does conflict with established principles of neutral and just taxation. Thus, competitive pressures have resulted, in part, in a changed and more controversial structure of taxation rather than large-scale revenue losses.Durch den internationalen Steuerwettbewerb sind die marginalen ökonomischen und politischen Kosten der Einkommensbesteuerung in den letzten 25 Jahren gestiegen. Dies hat dazu beigetragen, daß die Einnahmen aus Kapitaleinkommen, die Gesamteinnahmen aus Steuern und Abgaben sowie die öffentlichen Ausgaben seit Mitte der achtziger Jahre im Durchschnitt der 18 fortgeschrittensten OECD-Staaten keine eindeutig steigende Tendenz mehr aufweisen. Der OECD-18 Durchschnitt für diese drei Variablen weist allerdings auch keine fallende Tendenz auf. Wie ist diese mittelfristige Stabilität von Steuereinnahmen und Staatsausgaben zu erklären? Auf der Grundlage einer Untersuchung unterschiedlicher Mechanismen des Steuerwettbewerbs und unterschiedlicher Anpassungsstrategien werden insbesondere zwei Erklärungen angeführt. Erstens gab es sowohl innerstaatliche als auch internationale Einflußfaktoren, die einen dem Steuerwettbewerb entgegengesetzten Druck auf die Steuer- und Einnahmenstruktur sowie auf das Niveau der öffentlichen Ausgaben ausgeübt haben. Zweitens haben die meisten Regierungen angesichts angespannter öffentlicher Haushaltslagen Anpassungsstrategien gewählt, welche die nationale "Wettbewerbsposition" verbessern können, ohne zu großen Einnahmeausfällen zu führen. Sie haben die Steuersätze gesenkt und gleichzeitig die steuerliche Bemessungsgrundlage erweitert; sie haben die tarifliche Besteuerung unterschiedlicher Einkommensarten der Unterschiede im Wettbewerbsdruck entsprechend differenziert; und sie haben internationale Steuervermeidung und -hinterziehung durch rechtliche und administrative Maßnahmen bekämpft. Durch diese Anpassungsstrategien konnten die Einnahmeverluste zwar begrenzt werden, jedoch widerspricht vor allem die zunehmende steuerliche Differenzierung zwischen unterschiedlichen Einkommensarten etablierten Prinzipien neutraler und gerechter Besteuerung. Die bisherigen Auswirkungen des Steuerwettbewerbs zeigen sich mithin zum Teil eher in umstrittenen Veränderungen der Struktur der Einkommensbesteuerung als in umfangreichen Einnahmeverlusten.1 Introduction 2 An extended explanatory framework 3 Revenue-preserving strategies of tax policy adjustment 3.1 Adjustment pressures 11 3.1.1 Corporate taxation 3.1.2 Personal income taxation 3.2 Adjustment strategy I: Cutting general effective tax rates 3.3 Adjustment strategy II: Cutting statutory tax rates 18 3.4 Adjustment strategy III: Differential tax cuts 22 3.4.1 Corporate taxation 23 3.4.2 Personal income taxation 24 3.5 Adjustment strategy IV: Legal and administrative counteraction 4 Countervailing pressures on tax mix, revenue mix, and budget size 31 4.1 Changes in the tax mix 4.1.1 The evidence 4.1.2 Interpretation 4.1.3 What would have happened in the absence of competitive pressures? 4.2 Changes in budget size and revenue mix 5 Conclusion Bibliograph

Designing Democratic Constitutions: The Search for Optimality

This article analyses salient trade-offs in the design of democracy. It grounds this analysis in a distinction between two basic models of democracy: simple and complex majoritarianism. These models differ not only in their electoral and party systems, but also in the style of coalition-building. Simple majoritarianism concentrates executive power in a single majority party; complex majoritarianism envisions the formation of shifting, issue-specific coalitions among multiple parties whose programs differ across multiple conflict dimensions. The latter pattern of coalition formation is very difficult to create and sustain under pure parliamentary government. A separation of powers between executive and legislature can facilitate such a pattern, while also achieving central goals of simple majoritarianism: identifiable cabinet alternatives before the election and stable cabinets afterward. The separation of powers can thus balance simple and complex majoritarianism in ways that are unavailable under parliamentarism. The article also compares the presidential and semi-parliamentary versions of the separation of powers. It argues that the latter has important advantages, e.g., when it comes to resolving inter-branch deadlock, as it avoids the concentration of executive power in a single human being

Adjusting national tax policy to economic internationalization: strategies and outcomes

"Durch den internationalen Steuerwettbewerb sind die marginalen ökonomischen und politischen Kosten der Einkommensbesteuerung in den letzten 25 Jahren gestiegen. Dies hat dazu beigetragen, daß die Einnahmen aus Kapitaleinkommen, die Gesamteinnahmen aus Steuern und Abgaben sowie die öffentlichen Ausgaben seit Mitte der achtziger Jahre im Durchschnitt der 18 fortgeschrittensten OECD-Staaten keine eindeutig steigende Tendenz mehr aufweisen. Der OECD-18 Durchschnitt für diese drei Variablen weist allerdings auch keine fallende Tendenz auf. Wie ist diese mittelfristige Stabilität von Steuereinnahmen und Staatsausgaben zu erklären? Auf der Grundlage einer Untersuchung unterschiedlicher Mechanismen des Steuerwettbewerbs und unterschiedlicher Anpassungsstrategien werden insbesondere zwei Erklärungen angeführt. Erstens gab es sowohl innerstaatliche als auch internationale Einflußfaktoren, die einen dem Steuerwettbewerb entgegengesetzten Druck auf die Steuer- und Einnahmenstruktur sowie auf das Niveau der öffentlichen Ausgaben ausgeübt haben. Zweitens haben die meisten Regierungen angesichts angespannter öffentlicher Haushaltslagen Anpassungsstrategien gewählt, welche die nationale "Wettbewerbsposition" verbessern können, ohne zu großen Einnahmeausfällen zu führen. Sie haben die Steuersätze gesenkt und gleichzeitig die steuerliche Bemessungsgrundlage erweitert; sie haben die tarifliche Besteuerung unterschiedlicher Einkommensarten der Unterschiede im Wettbewerbsdruck entsprechend differenziert; und sie haben internationale Steuervermeidung und -hinterziehung durch rechtliche und administrative Maßnahmen bekämpft. Durch diese Anpassungsstrategien konnten die Einnahmeverluste zwar begrenzt werden, jedoch widerspricht vor allem die zunehmende steuerliche Differenzierung zwischen unterschiedlichen Einkommensarten etablierten Prinzipien neutraler und gerechter Besteuerung. Die bisherigen Auswirkungen des Steuerwettbewerbs zeigen sich mithin zum Teil eher in umstrittenen Veränderungen der Struktur der Einkommensbesteuerung als in umfangreichen Einnahmeverlusten." (Autorenreferat)"Competitive pressures in corporate and personal income taxation have increased the marginal economic and political costs of taxation during the last 25 years. This contributed to the fact that since the mid-1980s, capital income and total tax revenues as well as public expenditures (all as percentage of GDP) of the 18 most advanced OECD countries have, on average, no longer shown a medium-term upward trend. However, contrary to widespread beliefs, the OECD-18 averages for these three variables do not show a downward trend, either. How can this medium-term stability of capital income tax revenues, total tax revenues and public expenditures be explained? On the basis of an investigation of the nature of adjustment pressures and strategies, the paper highlights two explanations. First, competitive pressures on the tax mix, the revenue mix, and the budget size have partly been offset by countervailing -domestic and international- pressures. Second, given strong budgetary constraints on general cuts in effective income tax rates, most governments have pursued three revenue-preserving adjustment strategies that take the precise nature of competitive pressures into account. Governments have pursued a policy of tax-cut-cum-base-broadening, differentiated their income tax treatment according to differences in competitive pressures, and combatted international tax avoidance and evasion with legal and administrative measures. These strategies have been successful in limiting revenue losses. However, increased (explicit) differentiation of income tax treatment does conflict with established principles of neutral and just taxation. Thus, competitive pressures have resulted, in part, in a changed and more controversial structure of taxation rather than large-scale revenue losses." (author's abstract

Global markets, national tax systems, and domestic politics: rebalancing efficiency and equity in open states' income taxation

"Der Wettbewerbsdruck auf einen Teil der Steuersätze auf Kapitaleinkommen verstärkt ein prinzipielles „Quadrilemma“, d.h. einen vierseitigen Zielkonflikt, in der innerstaatlichen Einkommensbesteuerung. Regierungen müssen einige Steuersätze auf Kapitaleinkommen senken, um wettbewerbsfähig zu bleiben. Wenn diese Satzsenkungen zu einer zunehmenden Spreizung zwischen Steuersätzen auf unterschiedliche Kapitaleinkommen führt, verringert sich, ceteris paribus, die Allokationseffizienz der innerstaatlichen Kapitaleinkommensbesteuerung. Dies wird vermieden, wenn alle Steuersätze auf Kapitaleinkommen auf ein einheitliches, wettbewerbsfähiges Niveau gesenkt und gleichzeitig höhere und progressive Steuersätze auf Arbeitseinkommen beibehalten werden; jedoch wird damit das Prinzip der synthetischen Einkommensbesteuerung aufgegeben, nach dem alle Arten von Einkommen gemeinsam und gleichmäßig zu besteuern sind. Werden schließlich alle (Spitzen-)Steuersätze der Einkommensteuer auf ein wettbewerbsfähiges Niveau gesenkt, führt dies zu einer Verringerung der (direkten) Progressivität der (Arbeits-)Einkommensbesteuerung – und/oder zu erheblichen Ausfällen bei den Steuereinnahmen. Regierungen können deshalb bei einem gegebenen Steueraufkommen nicht alle vier Ziele – Wettbewerbsfähigkeit, Allokationseffizienz, synthetische Einkommensbesteuerung und direkte Progressivität – in vollem Umfang erreichen. Der Beitrag zeigt, welche Rolle dieses grundlegende Quadrilemma der Einkommensbesteuerung in sieben OECD-Ländern gespielt hat: Australien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Norwegen, Neuseeland, Norwegen und Schweden. Auf der Grundlage dieses Fallvergleichs und einer explorativen Datenanalyse für 21 OECD-Länder werden Schlussfolgerungen gezogen für innerstaatliche politische Ökonomie der Einkommensbesteuerung." [Autorenreferat]"Competitive pressure on some capital income tax rates reinforces a generic “quadrilemma” or a four-way tradeoff in domestic income taxation. To maintain competitiveness, governments have to cut some tax rates on capital income down to “international standards.” If these cuts lead to a de-alignment of different rates on capital income, domestic allocation becomes more inefficient, all else being equal. Cutting all tax rates on capital income to a uniform low level, while maintaining high and progressive tax rates on labor incomes, avoids this inefficiency, but sacrifices comprehensive income taxation, that is, joint and equal taxation of capital and labor incomes. Finally, reducing all income tax rates to international standards, including top rates on labor income, implies a strong significant reduction in the progressiveness of labor income taxation (and/or significant revenue losses). As a result, governments that aim at all four goals – competitiveness, allocative efficiency, horizontal equity (comprehensive income taxation) and progressivity – and want to maintain a given revenue level cannot avoid seriously compromising one of them. This paper analyzes how this income tax quadrilemma has played out in seven OECD countries: Australia, Denmark, Finland, Germany, New Zealand, Norway, and Sweden. Combining the results of this matched comparison with exploratory data analysis for all OECD countries, the paper discusses the general implications of the quadrilemma for the domestic political economy of tax competition and the future of “domestic compensation” in open states." [author's abstract

Semi-parliamentary government, in Australia and beyond

Australia has developed a unique semi-parliamentary system of government, writes Steffen Ganghof, which assigns different functions to the two equally legitimate but differently constituted houses of parliament. While not an ideal system, it offers an under-appreciated alternative to competing models of presidential and parliamentary democracy

Globalization, Tax Reform Ideals and Social Policy Financing

This article compares national income tax reforms during the last 25 years. There were two competing models of income tax reform, 'comprehensive' and 'dual' income taxation, the latter of which was in many ways more successful. The reason lies in the structural constraints policy makers face. While taxation of capital income is very costly, creating incentives to lower marginal tax rates, the high overall tax burden on labour makes it difficult to reduce tax rates on labour incomes. These conflicting pressures point towards separate tax rate schedules for capital and labour, as is characteristic of dual income taxes. The analysis has implications for the role of income taxation in achieving social policy outcomes. Most importantly, while progressive taxation of capital income is constrained by high costs, policy makers willing to separate capital and labour income taxation can use the income tax to reduce the tax burden on low wages

Globalization, Tax Reform Ideals and Social Policy Financing

This article compares national income tax reforms during the last 25 years. There were two competing models of income tax reform, ‘comprehensive’ and ‘dual’ income taxation, the latter of which was in many ways more successful. The reason lies in the structural constraints policy makers face. While taxation of capital income is very costly, creating incentives to lower marginal tax rates, the high overall tax burden on labour makes it difficult to reduce tax rates on labour incomes. These conflicting pressures point towards separate tax rate schedules for capital and labour, as is characteristic of dual income taxes. The analysis has implications for the role of income taxation in achieving social policy outcomes. Most importantly, while progressive taxation of capital income is constrained by high costs, policy makers willing to separate capital and labour income taxation can use the income tax to reduce the tax burden on low wages